Démocratie participative, l’illusion du pouvoir

« La vie d’un conseil de quartier à Lille, elle est autonome, elle est, je dirais même... bon je ne vais pas dire indépendante, parce que les conseils de quartiers à Lille sont dirigés par des élus... » [1] Hésitant et contradictoire, le propos émane pourtant d’un spécialiste en la matière : Walid Hanna est président du conseil de quartier de Vauban-Esquermes, et adjoint au maire de Lille à la Politique de la ville. Un conseil de quartier serait donc « autonome », mais « dirigé »... Curieux.

Le recyclage politique des luttes locales

Aujourd’hui, la loi l’impose à toutes les villes de plus de 80 000 habitants de se doter de conseils de quartier. Ce mouvement de fond ne date pas d’hier. Au début des années 1990, la participation des citoyens est perçue par les pouvoirs publics comme un moyen de réenchanter une démocratie en « crise ». Crise sociologique, d’abord, avec le décalage toujours plus patent entre élu-es et citoyen-nes [2]. Crise de la représentation, ensuite, avec une abstention galopante. Pour certains élus, la démocratie participative est alors un moyen de « ramener » les citoyens à la politique.

Les pouvoirs publics entament une reprise en main de l’effervescence des luttes sociales des années 1960-1970. Il s’agit pour les élus locaux de reprendre à leur compte l’inventivité des mouvements sociaux. Objectif : standardiser des dispositifs initiés au départ dans le cadre de luttes locales. C’est ainsi l’expérience de l’Atelier populaire d’urbanisme de l’Alma-Gare qui amène la municipalité roubaisienne à développer le principe des comités de quartiers quelques années plus tard. Plus précisément, la ville de Roubaix généralise les comités de quartier ayant un statut associatif, mais dont la création est impulsée et financée par la mairie. Une partie d’entre eux tente de survivre, mais subit la concurrence des conseils de quartier (tout en y participant).

Bienvenue en « chambre d’enregistrement »

Au niveau local, c’est l’impératif politique de la proximité qui gouverne la mise en place des conseils de quartier, réunions, ateliers participatifs et autre débats publics. La poignée de main de monsieur le maire est remplacée par les tables rondes réunissant habitants et élus. Sauf qu’il s’agit bien de rapprocher les citoyens des élus... pas l’inverse. Ce qu’explique sans détour Walid Hanna lorsqu’il concède que les conseils de quartier lillois sont des « chambres d’enregistrement du conseil municipal » [3].

De fait, on ne cause dans ces lieux que de ce qui intéresse les élus. Rarement les participants peuvent décider des sujets à mettre en débat. Parlons beaucoup, parlons ensemble, mais surtout que le sujet ne brûle pas... Ces dispositifs deviennent alors davantage des stands d’exposition de l’action municipale qu’un lieu de discussion autour des décisions à prendre. Pour Julien O’Miel, doctorant à l’université de Lille 2 : « Il est très difficile pour les élus de concevoir un modèle démocratique où ils se trouveraient dessaisis de la décision de ce qui doit ou non être débattu dans la société ».

Les conseils cantonaux de concertation, dernière révélation démocratique de la Présidence Kanner au Conseil général du Nord, en sont un bon exemple. Présidés par les conseillers généraux de chaque canton, ils ont pour objectif d’« associer plus étroitement les Nordistes à l’élaboration des politiques du Département, et d’autre part de les rapprocher de l’institution » [4]. Raté... D’abord, les réunions n’ont lieu que deux fois par an. Ensuite – et surtout –, la composition de ces conseils est largement cadenassée par le Conseil général. Les membres de leur collège politique sont « désignés sur proposition du Conseiller général et du ou des maires du canton ». Le collège habitants/personnes qualifiées est lui « composé des citoyens volontaires représentatifs de la diversité du canton ». Sacré tour de force que de lier volontarisme et représentativité... Qu’il s’agisse des conseils de quartier ou des conseils cantonaux de concertation, leurs réunions confinent souvent à l’exercice d’autosatisfaction ou de validation de décisions budgétaires sans importance.

Participer sur la participation

De ce point de vue, les comptes rendus pour l’année 2013 du conseil de quartier de Lille-Centre sont assez éloquents. On y apprend que Franck Hanoh, élu socialiste à la Ville de Lille et président du conseil de quartier « félicite Philippe Duez et sa fille pour la naissance de Basile » [5]. Cette information de la plus haute importance côtoie la présentation aux membres du conseil de la « fondation de Lille », fondation créée par Pierre Mauroy en 1988, ou encore une communication sur... un autre dispositif participatif : la conférence de consensus sur le logement ayant eu lieu entre fin 2011 et début 2012. Les conseils de quartier, dispositifs participatifs, servent d’instruments de communication sur la politique lilloise de... démocratie participative. La boucle est bouclée.

Ailleurs, il s’agit de faire la démonstration qu’aucun segment du marché démocratique n’est laissé de côté. Si le PS ne se bat pas pour le droit de vote des étrangers, on laisse à ces derniers la possibilité de participer au « conseil des étrangers ». Pour « nos jeunes », tout est prévu : on leur permet de singer la démocratie représentative en siégeant au conseil municipal des jeunes ou, pour les plus jeunes, futurs électeurs, au conseil municipal des enfants. Etc.

L’impossible critique du système

C’est peut-être le Conseil régional qui donne le plus bel exemple de l’inanité de la participation. Lors des élections régionales de mars 2010, Myriam Cau est nommée grande ordonnatrice de la politique de démocratie participative. Elle organise entre décembre 2010 et septembre 2011 un « processus de coproduction » (sic) sur un enjeu particulièrement clivant et fondamental pour les citoyens nordistes... la démocratie participative. Il s’agissait alors de mobiliser aux quatre coins de la Région les acteurs de la démocratie participative et redécouvrir l’eau tiède : ils réclament des subventions et de l’échange de pratiques...

Deux mesures avaient été proposées par les participants : un « budget participatif régional », à travers lequel une partie des orientations budgétaires auraient été décidées par un groupe de citoyens tirés au sort. Et une « assemblée citoyenne », dont l’objectif aurait été de contrôler l’activité des élus régionaux. Un des participants au processus n’a jamais reçu aucune nouvelle de ces propositions. Pour lui, il était hors de question pour les élus d’être contrôlés par des incontrôlables [6]. La démocratie participative peut donc subsister, à la condition de ne pas faire ce qu’elle est censée permettre : partager la décision et financer des contre-pouvoirs. Le Conseil régional illustre l’impossibilité de concevoir ces dispositifs comme de possibles anti-chambres de la critique.

La mise au placard d’un beau projet

La Région s’était pourtant distinguée à travers un projet initialement audacieux, porté par les élus écologistes depuis 2006 : l’instance régionale du débat public [7]. Celle-ci a pour objectif de garantir le débat sur les grands projets d’infrastructures du territoire régional, ou sur de grandes questions de société. Au départ, le projet prévoyait que cette instance reste indépendante des élus régionaux via la création d’une autorité ad hoc, composée de personnalités issues du monde académique, de la société civile... et d’élus. Une disposition « révolutionnaire » prévoyait même la possibilité pour le quidam de saisir cette instance par un système de pétitions.

Selon un ancien fonctionnaire régional, c’était sans compter sur l’opposition farouche du Seigneur Percheron, fin 2011. Un des rares leviers qui aurait pu permettre aux citoyens et aux mouvements sociaux d’interpeler l’institution régionale a définitivement sauté. Plus d’indépendance, la Commission permanente valide l’objet du débat et son organisation. Plus loin, c’est « la composition de la commission spécifique du débat » créée pour chaque débat qui est décidée « sur proposition du Président du Conseil régional » [8]. Plus d’interpellation citoyenne, seules les collectivités et des associations « agréées » – triées sur le volet – pourront demander la mise en œuvre d’un débat public. Raison invoquée par Percheron : le FN usera de la pétition pour imposer la mise en débat de sujets nauséabonds. Peut-être, aussi, que Percheron a pensé à l’éventuel débat qui devra se monter autour des usages de l’argent public dans le bassin minier... En attendant, l’« instance régionale du débat public », saisie par l’Agence d’urbanisme de Saint-Omer, finance un débat public sur le sujet extrêmement conflictuel des usages du numérique dans le pays de Saint-Omer...

Sur le papier, ce projet aurait pu inverser les rapports de force. Mais les petits jeux entre amis socialistes et écologistes ont eu raison de sa mise en œuvre. Si les écologistes servent de faire-valoir participatif pour l’exécutif régional, la clique de Percheron s’oppose à tout projet qui viendrait remettre en cause l’ordre établi. Et les élus verts – pour ne pas fâcher l’allié à qui ils doivent leur place – se gardent bien de publiciser cette mise au placard.

Participer ou devenir expert ?

Résultat : les dispositifs élaborés tournent à plein vide. Le travail des « chargés de mission démocratie participative » des collectivités consiste ainsi bien souvent à « trouver » des participants. Les exemples fourmillent de citoyens consciencieusement sélectionnés pour jouer le jeu de la bonne démocratie – celle des échanges d’arguments raisonnés et éclairés. À Faches-Thumesnil, on sélectionne les citoyens par des entretiens d’embauche démocratiques qui précédent des séances de formation visant à faire de nos pseudo-quidams des experts de l’action publique municipale.

Autant dire que la formation des citoyens confine parfois au lavage de cerveaux : car si l’expert comprend, il ne conteste plus. Et quand bien même des habitant-es viendraient se perdre dans la salle, la violence exercée à l’endroit des participants condamne l’exercice participatif à un ballet des bons citoyens. Ici, on ne hurle pas, et on ne parle surtout pas de ses petits problèmes personnels. Il faut que le langage soit châtié, sous peine d’avoir à subir l’opprobre des officiels et autres participants.

Oraison funèbre des mobilisations collectives ? S’il s’agit d’une certaine manière pour les élus d’adoucir la contestation sociale, celle-ci ne s’épuise pas. Notre-Dame des-Landes ou la liaison TGV Lyon-Turin montrent que les luttes sont encore d’actualité... quand bien même des dispositifs participatifs ont légitimé précédemment ces décisions. La démocratie participative telle qu’elle officie comme supplément d’âme des élus locaux n’aura pas raison de luttes toujours nécessaires contre les grands projets mégalos. L’embrigadement démocratique ne doit pas être le corbillard de l’autonomie des luttes...